Le “fédéralisme pragmatique”, la doctrine Draghi

Le “fédéralisme pragmatique” comme condition de survie européenne : la doctrine Draghi

Par Aliénor de Viry · Décembre 2025

Depuis plusieurs années, la gouvernance de l’Union européenne apparaît en décalage avec l’ampleur des défis économiques et géopolitiques qu’elle affronte. Les crises successives — financière, sanitaire, énergétique — ont révélé une capacité d’action rapide dans l’urgence, mais une stagnation institutionnelle dès qu’il s’agit d’établir des politiques communes durables. Le cadre des traités, fondé sur l’unanimité dans les domaines budgétaire et fiscal, limite encore l’émergence d’une stratégie économique cohérente à l’échelle du continent.

C’est dans ce contexte que Mario Draghi, ancien président de la Banque centrale européenne puis Premier ministre italien, a formulé dès 2022 la notion de « fédéralisme pragmatique ». L’expression, qu’il a reprise dans son rapport sur la compétitivité européenne présenté à l’été 2024, désigne une méthode d’intégration fondée sur la coordination des moyens plutôt que sur la réforme des institutions. L’idée est de permettre aux États membres qui le souhaitent d’agir ensemble dans les domaines où l’action isolée devient inefficace : énergie, innovation, défense, transition écologique. Draghi ne plaide pas pour un État fédéral européen, mais pour une intégration fonctionnelle, guidée par l’investissement et les projets communs.

Le rapport Draghi s’appuie sur un constat largement partagé : l’Europe souffre d’un écart de compétitivité croissant face aux grandes puissances intégrées. Selon la Commission, l’investissement privé européen en recherche et développement représente environ 3 % du PIB, contre 5 % aux États-Unis et davantage encore en Chine.

Les chaînes de valeur stratégiques — batteries, semi-conducteurs, technologies vertes — demeurent dépendantes de financements et de standards extérieurs. Cette faiblesse n’est pas seulement économique : elle découle d’un cadre institutionnel qui rend l’action collective lente et fragmentée.

Le document met en avant les limites d’un modèle centré sur la stabilité budgétaire et la régulation de la concurrence, conçu pour éviter les déséquilibres plus que pour soutenir la croissance. Les outils créés pendant la pandémie, tels que Next Generation EU, ont démontré la capacité de l’Union à mutualiser l’investissement lorsque les circonstances l’exigent. Mais ces instruments restent exceptionnels. Draghi estime qu’ils devraient être rendus structurels dans les secteurs jugés stratégiques.

Cette analyse s’inscrit dans la continuité d’une tradition européenne plus ancienne. Déjà en 2012, lors de la crise de la zone euro, les économistes Thierry Chopin et Jean-François Jamet parlaient de “fédéralisme pragmatique” pour désigner une intégration contrainte par la nécessité : création du Mécanisme européen de stabilité, rôle accru de la BCE, premières formes de coordination budgétaire. Draghi transpose aujourd’hui cette logique au champ de la compétitivité économique : une intégration non idéologique, dictée par la nécessité de rester une puissance économique crédible.

La principale innovation du “fédéralisme pragmatique” réside dans sa méthode. Plutôt que de rechercher un consensus à vingt-sept, souvent paralysant, Draghi propose d’autoriser des coalitions d’États volontaires à avancer ensemble sur des politiques précises. Il s’agit d’assumer une Europe à plusieurs vitesses, où l’intégration se fait “par cercles concentriques” selon les domaines. Cette approche, déjà partiellement appliquée à la zone euro ou à Schengen, deviendrait un principe de gouvernance économique.

Dans son rapport, Draghi évoque plusieurs instruments : une capacité commune d’emprunt pour financer les transitions industrielles, la création d’un Conseil européen de la compétitivité associant la Commission, les États et les industriels, et une simplification des règles d’aides d’État pour encourager l’investissement transfrontalier. Ces propositions visent à faire de l’investissement collectif un levier de souveraineté, sans attendre une réforme des traités.

Pour ses partisans, cette logique permet de contourner la stagnation institutionnelle en créant une dynamique de coopération fondée sur l’efficacité. Elle offrirait également un cadre plus flexible pour répondre aux initiatives américaines et chinoises, tout en évitant la lenteur décisionnelle du système actuel.

Mais cette approche suscite des réserves. Plusieurs États du Nord de l’Europe y voient une étape vers une mutualisation budgétaire permanente. D’autres, comme la Pologne, redoutent d’être marginalisés dans une Europe “à deux vitesses”. Enfin, certains observateurs notent que cette gouvernance différenciée, si elle accélère l’action, risque d’accroître la complexité institutionnelle et de brouiller la responsabilité politique.

Le “fédéralisme pragmatique” repose sur une hypothèse implicite : que les États européens accepteront de coordonner davantage leurs politiques économiques dès lors que le cadre reste souple et réversible. C’est une forme de fédéralisme par consentement, dans lequel la légitimité vient des résultats plutôt que des institutions.

Cette méthode peut produire des effets rapides dans les domaines où les intérêts convergent, comme la transition énergétique ou la recherche. Mais elle laisse ouvertes plusieurs questions : qui décide de la répartition des ressources ? comment assurer le contrôle démocratique d’un budget commun ? quelle articulation avec le cadre budgétaire existant ?

Les précédents montrent que ces initiatives fonctionnent surtout en période de crise, lorsque l’urgence l’emporte sur les divergences politiques. Le défi, cette fois, est de rendre durable une coordination née de circonstances exceptionnelles. Pour y parvenir, il faudra une gouvernance claire et des mécanismes de transparence qui évitent que ce fédéralisme d’investissement ne soit perçu comme une intégration technocratique supplémentaire.

Au fond, le fédéralisme pragmatique reflète l’ambivalence du projet européen : la recherche d’efficacité économique dans un système qui repose sur la délibération politique. Il pourrait permettre à l’Union de sortir de son immobilisme actuel, mais au prix d’une différenciation assumée et d’une tension permanente entre unité et flexibilité.

Ainsi, face à la lenteur institutionnelle, le “fédéralisme pragmatique” cherche à avancer par projets, en s’émancipant des règles traditionnelles du fonctionnement européen.

Cette doctrine assume une Europe à plusieurs vitesses comme une condition de survie géopolitique et économique. Reste à savoir si ce pragmatisme suffira à restaurer la compétitivité et la cohérence du projet européen, ou s’il ne fera qu’en repousser les contradictions.